全國人大常委會通過禁食野生動物決定 釋放了哪些信號?

2020-03-04 10:31:00來源:新浪

   食用野生動物,終于全面禁止!

   就在2月24日下午,十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了《全國人大常委會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《決定》)。

   該《決定》不僅全面禁止食用國家保護的“有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物,包括人工繁育、人工飼養的陸生野生動物;還提出,對違反野生動物保護法和其他有關法律規定,獵捕、交易、運輸、食用野生動物的,在現行法律規定基礎上加重處罰。

   對食用“野味”的零容忍,體現了法治層面的進步。

   武漢大學法學院副院長、環境法研究所所長秦天寶告訴《中國科學報》,這一決定是全國人大常委會在特定時期、針對特定事項作出的一個特別規定。它既具有宣示意義,是對社會關切的及時回應,也具有規范意義,對于強化執法、非法野生動物食用和交易起到積極的作用。

   《決定》可以視為《野生動物保護法》(以下簡稱《野保法》)修改的“前奏”,從中看出未來《野保法》修改的一些思路和方向,但它并沒有限定《野保法》修改的內容。

   《中國科學報》:根據《決定》,禁食野生動物與生態安全和公共衛生安全直接相關,在《野保法》立法目的或基本原則中,是否會如各種修法意見稿中所提出的,納入保障公共衛生、公眾健康和生命安全的內容?

   秦天寶:

   這個問題雖得到很多人支持,但還沒有形成共識。

   有一類代表性觀點認為,《野保法》是用來保護野生動物的而不是用來保護人的,旨在保護人的公共衛生安全問題應該列入《動物防疫法》《傳染病防治法》《生物安全法》等法律的調整范圍。

   在當前我們面臨比較嚴重的生態危機的背景之下,保護自然、保護野生動物,就是人類生存和發展的基礎。

   從這個角度出發,《野保法》既保護野生動物,又超越野生動物保護本身;保護野生動物是法律的直接目的,而保護人類是法律的終極目的。

   當我們把野生動物保護放在一個更為宏觀的政治、經濟、社會背景下去考量,我們會發現它是整個公共衛生安全和生物安全鏈條中的重要一環;《野保法》即便不是維護公共衛生安全的主力軍,也可以和《動物防疫法》《傳染病防治法》以及未來的《生物安全法》等法律協同配合,從不同的角度、在不同的環節去維護公共衛生安全。

   如果我們可以理解和接受這種大保護觀和大安全觀,那么在《野保法》中樹立公共衛生安全的理念就是很自然的事情了。

   《中國科學報》:《決定》里將禁食范圍從原《野保法》保護的國家重點保護物種、省級保護物種、三有保護物種擴大到了所有陸生野生動物。

   這是否意味著,接下去《野保法》保護范圍的調整很有可能與之相匹配?

   秦天寶:

   《決定》在禁止食用野生動物方面,實際上已經擴大了《野保法》的調整范圍。我認為《決定》對未來進一步擴大《野保法》的適用范圍傳遞了一個積極的信號。當然,未來《野保法》的保護范圍是否調整、調整幅度有多大,還有待進一步的科學研究和各界共識。

   從立法的角度考慮,一部法律的名稱原則上應該和它的內容(調整對象)保持一致。如果法律采用了《野保法》的名稱,那么理論上它的適用范圍就應當包括所有的野生動物。

   不過,把所有野生動物都納入進來,并不意味著法律就要對它們實行相同的保護辦法,而是要將野生動物進行分級、分類的差異化管理。

   比如納入法律調整的重點野生動物,需要我們采取各種強化措施,去積極主動地保護它們;而對于納入法律調整的一般野生動物,也許不會過多要求我們做什么,而是更多要求我們不做什么。

   當然,也有蚊蟲之類的,兩種都不需要,可以排除在法律適用范圍之外。

   其實,我國現行《野保法》已經遵循了這種類型化保護的思路,只不過分類方式還不夠科學、合理。

   至于未來修法時具體采用什么樣的分類模式和標準,需要進行精細化的設計,既要考慮科學規律,也要考慮社會經濟的可承受性、技術的可行性和執法上的可負擔性等因素。

   我們可以利用修法之前這段寶貴的時間,針對各界提議的具體方案進行綜合性的成本效益對比分析。

   《中國科學報》:按照這個《決定》,合法的人工繁育、人工飼養的陸生野生動物也被禁止食用,只有列入畜禽遺傳資源目錄的家畜家禽才可以。

   不在這一目錄內的,過去可以合法養殖、利用時間比較長、技術也成熟的動物將來該如何處理?

   秦天寶:

   《決定》非常明確地規定,原則上全面禁止食用野生動物,但列入畜禽遺傳資源目錄屬于家畜家禽,不再視為野生動物,所以可以食用。

   理論上,在全面禁食的背景下,對于可以食用的動物應該有一個正面清單(也就是大家俗稱的“白名單”),以便基層執法和公眾守法。

   據合理推測,由于事出緊急,《決定》出臺之前立法機關并沒有足夠的時間進行科學論證,而現行的畜禽遺傳資源目錄恰好能夠最大程度地滿足這一管理需要,所以就作出上述規定。

   這表明《決定》采用了類型化處理的方式,并傳遞了一個信號,亦即“野生動物不能吃、能吃的不是野生動物”。

   這么做的好處是,對監管者和執法者來說,什么能吃、什么不能吃有了清晰、明確的標準,便于識別和管理,也便于普通公眾理解和遵守。這是一種比較好的制度設計。

   由于列入畜禽遺傳資源目錄的家畜家禽數量比較少,還有些依照現行法律合法養殖、利用時間比較長久、技術相對成熟的動物,可以在嚴格科學論證和公眾參與監督的前提下,通過增補畜禽遺傳資源目錄的方式來處理。

   可以預見的是,未來《野保法》修改,也會將白名單中人工馴養繁殖的動物劃出野生動物范疇,直接算作家禽家畜或“特種養殖動物”,其主管部門也有可能從林草部門變為農業部門,并由農業部門徹底落實檢驗檢疫,實行可認證可追溯管理。

   《中國科學報》:《決定》中的內容不僅涉及《野保法》,還涉及《畜牧法》等法律。《野保法》的修訂是否應該統籌考慮相關法律、管理辦法、實施條例等的調整,從而解決現實中不同法律和不同主管部門之間銜接不到位的問題?

   秦天寶:

   這一點非常重要。

   包括《野保法》在內的任何一部單行法律,都不可能包羅萬象,解決所有問題。特別是從公共安全的角度來看,《野保法》與《動物防疫法》《畜牧法》《食品安全法》等更是息息相關。

   這些現行立法由于涉及部門不同、通過時間各異,因此在相互銜接和配合上存在各種問題。在下一階段修法過程中,應當以維護公共衛生安全和生物安全為理念,把相關部門都整合起來,統籌修改相關內容,使它們可以形成合力、協同增效。

   另外,《野保法》作為一部單行法律,只能對野生動物保護所涉及的管理體制、基本原則、主要制度等作出規定,它的貫徹實施還需要相應的實施條例、清單名錄以及其他技術規范等來支持和配合。

   這也提醒我們,在未來立法的過程中,一定要協調法律、法規、名錄和標準等的制定和修改,系統性地解決問題。

   《中國科學報》:關于野生動物的保護和利用,是不是應該明確賦予公眾和社會組織參與權?

   秦天寶:

   這是必須的。

   當前,國家越來越強調治理體系和治理能力的現代化,當然也包括野生動物保護和利用領域。良法善治的一個基本模型就是政府主導、社會協同、公眾參與。

   野生動物分布廣、種類多,僅靠政府力量,很難實施全方位的有效監管,公眾和社會組織是非常重要的補充力量。

   在公眾和社會組織參與方面,簡單說,要鼓勵和支持保障公眾通過信息知情、參與決策和訴諸司法三種途徑積極參與野生動物保護。

   有關主管部門以及利用主體應當依法主動公開野生動物保護和利用的相關信息,比如許可證發放和執行等;未來涉及野生動物保護的名錄制定和許可證發放等決策過程,都應適當允許公眾和社會組織的參與;要支持和便利社會組織根據現行法律和政策針對野生動物違法者提起民事公益訴訟。

   我建議在全國建設統一聯網的野生動物保護信息平臺,類似許可證的發放和使用情況都要定期上傳至該信息平臺,接受公眾的監督。通過構建更為科學、透明和公開的監管流程,來更好保護野生動物,實現治理體系和治理能力的現代化。

   《中國科學報》:有評價認為,《決定》并沒有對養殖業“一刀切”,主要打擊的是非法利用,切掉的是一小部分過去合法的利用。

   《野保法》正式修改時,究竟如何協調保護和利用的關系?

   秦天寶:

   法律本身就是一個正當利益的平衡器。

   從法理上來說,保護也好,利用也好,都屬于正當的利益訴求。它們不是截然對立的關系,沒有價值的優劣之分。

   在法律人眼中,任何法律制度都是在特定時空條件下的位序選擇。也就是說,我們并非要在保護和利用兩種利益之間進行取舍,而是要根據特定的時空條件以及特定的政治、經濟、文化傳統背景等因素,對保護和利用進行先后次序的排列。

   在排列時,我們遵循的主要原則就是“緊缺利益優先保護”。

   舉例而言,當我們處于比較貧困階段的時候,擺脫貧困就是我們的第一需求;當我們的生活水平提高到一定程度時,我們可能對生態環境的需求就比較緊迫了。

   我國現行《野保法》在保護和利用的關系上確立了“保護優先、嚴格監管、規范利用”的基本立場。我覺得這個立場還是比較符合我國的現實國情的。

   未來《野保法》進行修改,可以在此基礎上,按照分類施策的原則,更加精細化地進行制度設計。

   比如,對于現在野生動物利用中所出現的各種亂象,我們首先要區分是非法利用還是合法利用。如果是非法利用,自然應該嚴厲打擊。

   如果是合法利用出了問題,使得很多行為合法但不合理,那我們也需要進一步區分,到底是立法規定本身不合理,還是規定在執行過程中出了問題。如果是法律規定本身不合理,我們修改該項規定;如果是執行的問題,我們有針對性解決執行問題。

   《中國科學報》:我們應該對《野保法》的修改有什么樣的期待?

   秦天寶:

   《野保法》未來的修改和執行首先需要有堅實的科學基礎,但不僅限于科學因素的考量。立法者還要充分考慮野生動物保護方面的社會認知、經濟成本、文化傳統等諸多因素,經過綜合平衡之后形成公共決策的偏好。

   理想狀態下,如果利益相關主體都能夠充分地、有效地參與論證和決策,修改后的立法應該是各方都能夠接受的一個最大公約數。在這個過程中,任何一個單獨的利益群體,其意見都不能也不應該主導這部法律。

   另一個需要注意的問題是,中國地域遼闊,各地野生動物資源分布和利用情況不同,經濟發展和社會進步也不均衡,《野保法》不可能設計出一個完美適用于各地的方案。

   在此情況下,修訂后的《野保法》可以就野生動物設定一個合理的保護下限,并鼓勵有條件的省區市根據實際情況通過地方立法做出更嚴格的保護。

   《中國科學報》 (2020-02-27 第5版 文化周刊)

編輯:陳靜

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